地方财政自给率呈下降趋势 化解风险需打通壁垒_1贾立怡

中国财政科学研究院连续第三年就地方财政经济运行发布报告。报告认为，地方财政经济运行中的风险在快速变形，且日趋复杂化，建议从整体上把握公共风险，强化财政、金融和经济风险统筹管理，从改革和政策入手，打通各种风险治理之间的壁垒和屏障

近日，中国财政科学研究院（以下简称“财科院”）发布的2017年地方财政经济运行调研报告显示，地方财政经济运行平稳，总体上向积极方向发展，但随着内外环境的变化以及各项改革的推进，地方财政金融风险出现了一系列新情况和新变化。

经济增长韧性与质量均提升

报告指出，一些问题值得高度关椎名林檎注。比如，政府与市场边界尚不清晰，财政事权范围不确定；公共服务外溢性明显的领域，其事权划分难度较大；基本公共服务的基础标准和分担方式有待完善

报告表示，2017年前3季度全国GDP增速为6.9%，经济增长的韧性和质量都在提升。“从经济增速来看，西部地区增速最高，东部地区与全国平均水平持平，但支撑各地区经济发展的动能不同，新旧动能转换速度不一。”财科院院长刘尚希介绍。

东部地区新旧动能转换速度加快。东部地区新旧动能转换加快表现在高技术更迭快、业态多元、产业融合发展、产品发展个性、要素成果分享等方方面面，创新在技术、产品、市场、商业模式等各个层面全面体现。

西部地区仍以投资（尤以政府投资）拉动，新旧动能转换呈点状突破。近年来，西部地区经济增速位居全国之首，固定资产投资增速也位居全国之首。如2016年，西部地区GDP增速平均为8.2%，同年的固定资产投资增速为12.2%。

相比较而言，西部地区新旧动能转换呈“点”状突破。如贵州的“大数据”发展战略“异军突起”。2017年前3季度，贵州全省规模以上互联网和相关服务，软件和信息技术服务业营业收入分别比上年同期增长40.7%和20.7%。

东北地区消费稳步提高。2016年至2017年前3季度，东北经济稳中有进，总体已呈增势。从拉动经济因素来看，消费保持平稳增长，除辽宁省增速放缓外，其他两省消费始终保持稳定较快增长。

财政事权和支出责任划分改革是财税体制改革重要内容之一。从调研情况看，各地均按照中央要求，积极推进财政事权与支出责任改革，制定了改革实施方案。例如，西部的陕西省以文件形式明确了改革的时间表和路线图，贵州省完善省以下转移支付制度，注重新增改革因素对市县财力的影响。东北地区适度加强了省的财政事权，保障了市（县）履行财政事权，减少并规范了省与市共同财政事权，建立了财政事权划分动态调整机制。

此外，一些问题值得高度关注。比如，政府与市场边界尚不清晰，财政事权范围不确定；公共服务外溢性明显的领域，其事权划分难度较大；基本公共服务的基础标准和分担方式有待完善。

财政运行风险日趋复杂

报告认为，财政能力背后隐藏着风险，比如地方财政自给率呈下降趋势；支出刚性越来越大，财政“托底”风险随之加大

“同时，我们也发现地方财政经济运行中的风险在快速变形，且日趋复杂化。”刘尚希说。从横向区域维度来看，一些指标在东、中、西和东北地区之间表面上趋同，但实际发展质量差距很大，经济区域分化出现新特征。从纵向时间维度来看，一些财政经济发展指标看似在变好，实质是风险隐藏或者变形。

报告分析了经济区域分化出现的一些新特征。比如，各区域一二三产业比例趋同，但实际质量差距明显。东部地区因较早实施产业升级、科技创新，以及在教育、研发等领域的持续高投入，其第三产业保持高增长，为经济增长提供了新动能，也成为其经济的主要支撑。中部和西部地区二尾崎丰产和三产基本保持稳定，在一定程度上反映了供给侧结构性改革的成效。东北地区产业结构呈现“被动优化”，在经济不景气背景下第一和第二产业出现不同程度的萎缩，导致企业与劳动力转向第三产业，形成一产二产下降，三产上升的局面。

报告认为，财政能力背后隐藏着风险，比如地方财政自给率呈下降趋势；支出刚性越来越大，财政“托底”风险随之加大。“基本公共服务支出呈刚性增长态势，加之应对环境修复治理、人口老龄化、城镇化以及补短板等都需要增加财政支出，一些地方收支矛盾已经十分尖锐，一些县区确保工资发放都成了难题，财政运行风险上升。”刘尚希说。

国家统计局统计科学研究所所长万东华认为，对财政支出规模应适当控制，“既然经济进入了新常态，经济增速、财政收入增速都在放缓，那就要压缩那些不该支出的项目，改善民生支出”。

国务院发展研究中心宏观经济研究部部长陈昌盛强调，要高度关注地方政府隐性债务扩大的问题。“地方变相借债和违规违法借债的现象，包括PPP、产业基金中的违规操作，都需要引起高度关注。”他说。

提升化解风险综合能力

当前所面临的公共风险不能从哪一个领域孤立地看，财政风险、金融风险和经济风险之间是相互转化和相互穿透的。因此，必须从整体上把握公共风险，提升化解公共风险的能力

当前各种风险存在的深层次原因是什么？报告认为，这源于“风险大锅饭”和“小马拉大车”情况的存在。

刘尚希解释说，经过多年财政改革，激励机制已建成，但构建风险约束（分担）机制还只是刚刚破题。“风险大锅饭”情况依然存在，这导致公共风险扩大，最后不得不由政府财政来兜底。“小马拉大车”的情况，一方面是地方政府尤其是基层政府财力与事权不匹配，导致其“财力小马”拉“支出大车”；另一方面是基层政府财政能力与事权不匹配，导致“能力小马”拉“办事大车”。

对于如何更好防范和化解风险，报告建议，应准确把握财政、金融和经济风险三者关系，提升化解风险的综合能力。“当前所面临的公共风险不能从哪一个领域孤立地看，财政风险、金融风险和经济风险之间是相互转化和相互穿透的。因此，必须从整体上把握公共风险，提升化解公共风险的能力。”刘尚希表示，需要从改革和政策入手，打通各种风险治理之间的壁垒和屏障。

报告建议，首先加快要凯特莱恩素市场化改革，促进金融“血液”有效循环。目前，要素市场并没有完全市场化，还受很多的体制机制束缚。在这种情况下，市场在资源配置中发挥决定性作用就大打折扣。同时，全要素生产率、劳动生产率、潜在的经济增长率都会因此而受到影响，最终导致整个社会公共风险上升。

“在要素改革中，利率的市场化改革是关键。在现代经济中，资金或金融是经济的血液，利率没有实现市场化，就等于血液不畅通，经济也就会产生重大风险。金融体制改革的一个重要方面是监管体制的改革，具体来说就是要弱化对资金的监管，同时强化对风险的监管。”刘尚希说。

其次，报告建议推动政府治理改革，警惕政府自身制造风险或产生“合成谬误”。“所谓合成谬误，就是对局部说来是正确的东西，对总体而言不一定是正确的。”刘尚希解释，当前我国宏观经济政策制定和实施过程中一个问题是，大量政策是各级各部门从自身角度出发制定出台的，从各自部门角度看也许是有道理的，但每个部门都认为各自所为是正确的事情，合在一起可能就是错误的。

报告建议，宏观政策应致力于维护市场公平竞争的环境，促进市场决定性作用的发挥，即为产业发展营造良好的市场环境，建设统一公平的市场体系，充分发挥市场发现价格、配置资源、公平竞争、自动出清的作用，防范和避免宏观经济政策实施过程中的“合成谬误”。

此外，报告还建议，发挥财政在治理中的基础性作用，强化财政、金融和经济风险统筹管理。“系统性钟洁希金融风险防范与危机救助，财政与货币当局缺一不可。应充分借鉴欧美国家财政监管经验，发挥财政在财务信息方面的优势，在金融稳定及金融监管过程中，发挥财政的独特作用。”刘尚希表示。（经济日报·中国经济网记者 曾金华）